優(yōu)良品種是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要支撐，而品種審定制度是通過構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的農(nóng)作物品種評價體系來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全的制度安排。因此，品種審定制度對于農(nóng)作物種業(yè)長期健康發(fā)展，實現(xiàn)種業(yè)振興戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。制度經(jīng)濟學(xué)理論中，制度由正式約束、非正式約束和實施的一系列規(guī)則構(gòu)成。從制度經(jīng)濟學(xué)視角看，品種審定制度既包括涉及品種審定實體規(guī)則和程序的成文法、品種試驗實施方案、品種審定標(biāo)準等正式約束，也包括異常試驗數(shù)據(jù)處理、試驗數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和敏感性分析等非正式約束，以及試驗檢查監(jiān)督、第三方檢測測試等用以保障相關(guān)制度有效實施的具體行動。
我國的品種審定制度萌芽于1949年后良種推廣與應(yīng)用實踐，正式形成于改革開放之初，在市場經(jīng)濟改革進程中不斷深化發(fā)展?？茖W(xué)評價分析品種審定制度改革歷程中取得的成效，明確進一步優(yōu)化的路徑和方向并以此推動種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已然是廣大公共政策管理者、學(xué)者和品種審定申請者等多領(lǐng)域、多部門相關(guān)人員的共識和不懈追求。已有研究從兩個進路展開，第一個進路是通過對比國內(nèi)外品種審定制度的異同提出改進方向和優(yōu)化措施。例如王賽楠等將以美國為代表的自愿性品種登記制度、以日本和歐盟為代表的強制性登記制度和中國審定和登記并行的種子管理制度進行了比較研究，認為從長遠看，有必要逐步將品種審定改為品種登記。另一個進路則在對反思我國品種審定制度改革歷程的基礎(chǔ)上，積極探尋品種審定制度糾結(jié)中的出路。例如馬志強等對2016年品種審定制度改革成效進行了分析，認為品種審定制度改革，不僅豐富了品種類型，也推動了我國品種推廣應(yīng)用向“多、優(yōu)、專”轉(zhuǎn)化，對認為品種出現(xiàn)“井噴”甚至“爆炸”，造成新一輪品種“多、亂、雜”的觀點進行了回應(yīng)。兩個研究進路的分析結(jié)果和有關(guān)建議為今后品種審定制度的優(yōu)化調(diào)整提供了重要啟發(fā)。
制度經(jīng)濟學(xué)理論認為，制度變遷在自我強化機制下可能產(chǎn)生路徑依賴，也可能被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之中。因此，將我國40多年品種審定制度變遷的歷史進程作為邏輯出發(fā)點，探尋品種審定改革取得的績效，對于確立品種審定制度優(yōu)化路徑具有重要意義。本文對品種審定制度變遷歷程進行科學(xué)系統(tǒng)梳理，運用制度經(jīng)濟學(xué)路徑依賴理論對品種審定制度的變遷路徑、變遷方式和路徑依賴特征進行分析，揭示蘊含其中的政策啟示，力圖為進一步優(yōu)化品種審定制度，推動種業(yè)振興提供政策啟示。
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制度變遷路徑依賴理論
新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度是為提升交易不確定性的制度安排，它界定了人類行為的邊界，確定了人類特定行為的選擇集合。制度包括人類相互交往的所有約束。制度具有穩(wěn)定性，也會因為行動團體獲取外部利潤的激勵導(dǎo)致的邊際調(diào)整而發(fā)生變遷。
制度變遷是指新制度對舊制度的替代、轉(zhuǎn)換與更替過程，相對價格變化和偏好是導(dǎo)致制度發(fā)生邊際調(diào)整的動力。制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩個類型。誘致性變遷指行動團體為了獲取制度不均衡引致的獲利機會而進行的自發(fā)性制度變遷；而強制性變遷指依靠國家強制力而更替制度的過程。相比誘致性變遷，強制性變遷具有成本低、變遷時間短和運行效率高等特點。
路徑依賴是諾思從技術(shù)變遷領(lǐng)域引入的制度范疇，也是制度變遷的重要特征。具體而言，路徑依賴指一些隨機事件導(dǎo)致特定結(jié)果形成，行為主體出于利益最大化考慮，會使這樣的結(jié)果一直發(fā)展下去，表現(xiàn)出依賴原有路徑基礎(chǔ)上的進一步發(fā)展。報酬遞增和不完全市場中的交易費用的存在，型塑制度變遷路徑。制度變遷先從行為人基于心智模式的主觀認知變化開始，行為人會將主觀認知的改變通過制度予以確認，制度的改變隨后引起經(jīng)濟層面績效的變化。
制度變遷的主角是各類政治、經(jīng)濟組織，具體形成兩個行動集團，兩個集團都是制度變遷的主體。其中第一集團是創(chuàng)新者、策劃者和推動者，第二集團則是制度的實施者。第一、第二行動集團共同努力，推動制度變遷。
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品種審定制度變遷路徑
制度經(jīng)濟學(xué)認為變遷是由對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、規(guī)范和實施的復(fù)雜結(jié)構(gòu)的邊際調(diào)整所組成?；诖擞^點，本文采用品種審定制度發(fā)展歷程中具有重大意義的、有關(guān)品種審定的正式法律法規(guī)的制定，以及重要的約束實施作為階段劃分依據(jù)，將我國品種審定制度分為正式形成、市場化和深化改革3個階段進行分析。
2.1 改革的起點：品種審定制度形成（1949-1999年）
我國品種審定制度經(jīng)歷了良種推廣實踐經(jīng)驗的總結(jié)到省級農(nóng)作物品種審定的積極探索，再到國家和省級兩級品種審定制度確立的過程。
新中國成立初期，由于對品種審定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全保障作用認識不足，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時有發(fā)生農(nóng)業(yè)減產(chǎn)事件，嚴峻的現(xiàn)實促使品種審定工作受到重視。1954年國家制定《推廣農(nóng)作物優(yōu)良品種管理試行辦法》，開始探索優(yōu)良品種的科學(xué)使用。1956年農(nóng)業(yè)部種子局成立后，國家和省兩級品種區(qū)域試驗陸續(xù)開展，在此基礎(chǔ)上，黑龍江省和遼寧省等部分省份積極探索開展品種審定認定工作。良種推廣成敗經(jīng)驗有力地推動了省級品種審定工作的自主探索。1978年原農(nóng)林部提出了“四化一供”方針，即實現(xiàn)“種子生產(chǎn)專業(yè)化，種子加工機械化，種子質(zhì)量標(biāo)準化，品種布局區(qū)域化，以縣為單位統(tǒng)一供種”，其中種子質(zhì)量標(biāo)準化是“四化一供”的核心，包括農(nóng)作物優(yōu)良品種標(biāo)準，農(nóng)作物種子分級標(biāo)準，主要農(nóng)作物種子原種生產(chǎn)方法標(biāo)準，種子檢驗技術(shù)規(guī)程標(biāo)準，種子包裝、運輸、貯藏規(guī)程標(biāo)準等5項內(nèi)容。優(yōu)良品種標(biāo)準的實質(zhì)就是農(nóng)作物品種在推廣應(yīng)用前需要達到的審定要求，建立品種審定制度逐步成為公共政策決策者的信念。第一屆全國農(nóng)作物品種審定委員會于1981年成立后，原農(nóng)牧漁業(yè)部1982年頒布《全國農(nóng)作物品種審定試行條例》，其中第二條規(guī)定，“國家和省、市、自治區(qū)分別設(shè)農(nóng)作物品種審定委員會。地、縣可根據(jù)需要設(shè)農(nóng)作物品種審查小組”，該條規(guī)定標(biāo)志著品種審定制度從決策者的信念轉(zhuǎn)化為正式約束形式的制度，品種審定正式形成。之后，品種審定制度框架體系不斷完善，《中華人民共和國種子管理條例》《全國農(nóng)作物品種審定辦法》（1997年）等制度先后出臺實施。
該階段有以下幾個特征：（1）品種審定制度經(jīng)歷了從非正式約束到正式約束的制度建構(gòu)過程。將前期良種推廣實踐中積累的碎片化的關(guān)于品種管理的主觀認識，逐漸轉(zhuǎn)化為部門規(guī)章及正式法規(guī)。（2）品種審定委員會成為品種審定制度變遷的行動集團。品種審定委員會作為專門設(shè)立的從事品種審定的組織，為制度決策者反饋市場信息和品種制度的調(diào)整和變遷提供了組織基礎(chǔ)。（3）以產(chǎn)量為核心標(biāo)準、以品種試驗為依據(jù)的審定規(guī)范形成。1982年建立的品種審定制度，其價值目標(biāo)是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用種安全，生產(chǎn)中使用的品種具有廣泛的適應(yīng)性，優(yōu)良品種具有良好的產(chǎn)量表現(xiàn)。該制度推動種糧不分的局面發(fā)生改變。
品種審定制度建立后，農(nóng)作物品種審定工作成效開始顯現(xiàn)。水稻廣陸矮四號、珍珠矮，八倍體小黑麥等眾多優(yōu)良品種培育成功；品種數(shù)量年均增長率基本維持在5%~10%之間，良種覆蓋率達80%以上。盡管1997年《植物新品種保護條例》頒布實施，但我國種業(yè)核心競爭力依然不足，急需引入市場機制來提升資源配置效率。
2.2 種業(yè)管理制度的改革：市場化審定制度的確立（2000-2015年）
2000年《中華人民共和國種子法》頒布實施，種子產(chǎn)業(yè)正式進入市場化和規(guī)范化發(fā)展階段，市場化品種審定制度確立。該階段有以下特征：（1）種子企業(yè)成為品種審定的主導(dǎo)力量。按照《中華人民共和國公司法》設(shè)立的種子公司成為品種審定的主體，過去以國有科研單位和國營企業(yè)為主的品種申請者格局發(fā)生結(jié)構(gòu)性改變。（2）主要農(nóng)作物品種審定范圍不統(tǒng)一。依據(jù)《中華人民共和國種子法》及配套的《主要農(nóng)作物品種審定辦法》的規(guī)定，全國范圍內(nèi)需審定的主要農(nóng)作物種類達到28種，范圍設(shè)定過寬，不僅增加了管理復(fù)雜性，也導(dǎo)致了相鄰省份間品種管理政策難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，阻礙了種業(yè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
該階段我國種業(yè)取得快速發(fā)展。（1）品種審定數(shù)量得到穩(wěn)步攀升。2000年全國審定品種超過100個，2000-2015年全國累積審定新品種達21089個。（2）一批高市場價值的品種進行了選育推廣，品種審定成績斐然。多個突破性品種得到市場認可。2000年國審品種鄭單958先后以4800萬元轉(zhuǎn)讓；2006年國審品種京科糯2000以1000萬元轉(zhuǎn)讓；2009年河南省審定的吉祥1號以2680萬元轉(zhuǎn)讓；2010年山東省審定的青農(nóng)105以1000萬元轉(zhuǎn)讓；2011年國審品種中單909以2100萬元轉(zhuǎn)讓、京科968以2000萬元轉(zhuǎn)讓；2012年湖南省審定的華玉11以1000萬元轉(zhuǎn)讓。這些優(yōu)良品種的市場認可度激發(fā)了種子企業(yè)品種創(chuàng)新熱情，品種審定制度的市場化導(dǎo)向作用顯著。（3）新品種對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增收的貢獻明顯。對500個農(nóng)作物授權(quán)品種和申請品種的統(tǒng)計顯示，新品種累計推廣面積達0.43億hm²（6.4億畝），糧食增產(chǎn)563.2億kg，實施單位所獲效益超過19.7億元，社會新增效益223.7億元。
2000年以后種子企業(yè)品種選育能力不斷提升，到2014年左右，財政預(yù)算約束的統(tǒng)一品種試驗渠道不能滿足廣大企業(yè)的品種參試需求，出現(xiàn)的“跑點”等權(quán)利尋租行為受到社會的廣泛關(guān)注，急需調(diào)整制度設(shè)計以適應(yīng)種業(yè)發(fā)展新局面。
2.3 現(xiàn)代種業(yè)新起點：市場化審定制度的深化（2016年至今）
2016年實施的新修訂《中華人民共和國種子法》對品種審定制度進行了改革，品種審定制度在深化中不斷發(fā)展，我國種業(yè)進入現(xiàn)代化發(fā)展新階段。針對品種審定中品種范圍不統(tǒng)一、試驗渠道有限和審定時間制約品種轉(zhuǎn)化等社會關(guān)切焦點，從3個方面對審定制度的正式規(guī)則和非正式規(guī)則進行了優(yōu)化。（1）縮小審定范圍。對水稻、小麥、玉米、棉花、大豆等5種作物實行審定，將審定作物范圍從28種減少為5種。（2）縮短審定年限。將過去審定時間至少3年改為2年，促進了品種轉(zhuǎn)化效率。（3）拓寬品種試驗渠道。開設(shè)綠色通道和聯(lián)合體試驗渠道，形成政府主導(dǎo)下統(tǒng)一試驗和自主試驗并存的格局。2021年《中華人民共和國種子法》修正，進一步強化產(chǎn)權(quán)制度對品種權(quán)益的保護，加大了對侵犯植物新品種權(quán)的懲罰力度；同時，按照國際慣例，建立了實質(zhì)性派生品種制度。
該階段的主要特征：（1）減少了新品種轉(zhuǎn)化成本的交易費用。審定時間從過去的3年改為2年，極大縮短了新品種轉(zhuǎn)化時間中產(chǎn)生的隱性成本和顯性成本。（2）品種審定由產(chǎn)量優(yōu)先向分類管理和多元化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。2017年修訂的《主要農(nóng)作物品種審定標(biāo)準（國家級）》，改變了過去單一以產(chǎn)量綱的審定目標(biāo)，在綜合考慮國家糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色發(fā)展階段和市場多元化需求的基礎(chǔ)上，將品種分為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)品種、綠色優(yōu)質(zhì)品種和特殊類型品種3類，品種審定核心由“高產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、專用”，品種審定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系更加緊密。
品種審定制度深化改革后，品種審定出現(xiàn)以下特征：（1）品種創(chuàng)新成果得到釋放，企業(yè)效益增加。以玉米為例，2014-2024年全國玉米品種審定總數(shù)為21413個。自2017年聯(lián)合體、綠色通道試驗開展以來，全國玉米品種審定數(shù)量迅猛增長，2021-2022年達到最高峰，分別為3094個和3244個，2023年、2024年全國玉米品種審定總數(shù)穩(wěn)定在2800個左右。種子企業(yè)的經(jīng)濟效益大幅提升。有代表性的是河南省金博士種業(yè)股份有限公司，該公司2016-2019年審定玉米品種28個，銷售收入從3100萬元增長到7000萬元。（2）市場機制優(yōu)勝劣汰效果明顯。2021-2023年全國玉米推廣面積在6667hm²（210萬畝）以上的品種分別是983個、948個、980個，推廣面積分別占統(tǒng)計總面積的48.5%、50.9%、51.6%，表現(xiàn)出品種數(shù)量穩(wěn)定和推廣面積相對穩(wěn)定的特點。同期全國玉米推廣面積在6.67萬hm²（100萬畝）以上的品種分別為68個、78個、85個，呈現(xiàn)出大品種種植面積越來越大、小品種越來越小的特點。市場化審定制度下，品種“井噴”并沒有造成種子市場“多、亂、雜”，“大品種越大，小品種越小”的市場格局逐步建立，市場機制充分發(fā)揮了優(yōu)勝劣汰的調(diào)節(jié)作用，品種創(chuàng)新成為增強市場競爭力的關(guān)鍵。（3）聯(lián)合體和綠色通道試驗渠道的制度效果顯著。2014年和2016年國家先后允許育繁推企業(yè)開展綠色通道自主試驗，允許有關(guān)品種選育單位和種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按照承擔(dān)連帶責(zé)任的方式開展聯(lián)合體自主試驗。此種制度安排具有非常好的政策效果，在有效發(fā)揮了市場資源效率的同時，一批聯(lián)合體和綠色通道審定的突破性品種不斷涌現(xiàn)。裕豐303、中科玉505、登海618等優(yōu)良品種推廣面積穩(wěn)步攀升。
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品種變遷分析
3.1 變遷方式
我國品種審定制度的歷史演進，是國家追求效用最大化目標(biāo)下，通過法令推行的制度創(chuàng)新，是一種“從上而下”通過國家強制力推進的強制性變遷。同時，品種審定的參與者也積極獲取種業(yè)體制改革后種子市場規(guī)模壯大帶來的外部利潤，對品種審定渠道窄、審定年限長做出回應(yīng)，采取自我實施品種試驗的制度安排來解決審定中存在的制約，推動誘致性制度變遷。
品種審定制度的建立是政府的強制性制度變遷的結(jié)果。改革開放背景下，政府決策者的信念是建立與經(jīng)濟體制一致的種業(yè)管理制度，即建立市場化的種業(yè)制度。從而，政府主導(dǎo)的“自上而下”的制度變遷發(fā)生，對“科研、經(jīng)營和管理一體”的種子管理體制進行改革，種子企業(yè)成為品種審定的主要參與者。隨著種子市場規(guī)模的發(fā)展，市場的獲利機會被種子企業(yè)感知，以財富最大化為目標(biāo)的種子企業(yè)追求利潤的行動推動品種審定制度的規(guī)則進行邊際調(diào)整，產(chǎn)生品種審定制度的需求。
市場化品種審定制度確立后，2000年以后按照商業(yè)規(guī)則運營的種子企業(yè)逐步成為種子市場的主體，也成為品種選育的主體。品種創(chuàng)新成果不斷積累，到了2014年左右，選育的品種數(shù)量多與試驗渠道窄的矛盾逐漸顯露，“跑點”“審定難”等問題引起社會關(guān)注，種子企業(yè)試圖通過努力，改變品種審定制度中的限制因素，如參試渠道窄等，進而品種審定制度的誘致性變遷發(fā)生。
在此過程中，政府是制度變遷的初始行動團體，決定制度變遷；企業(yè)是次級行動團體，參與到審定制度的實施中。政府作為制度變遷的決策者，面臨的制度選擇：一是增加政府預(yù)算來增加試驗渠道，但可能需要考慮管理成本和監(jiān)管的有效性；二是建立市場化試驗制度。政府在衡量制度變遷的成本和報酬后，決定推進品種審定制度的市場化進程，允許企業(yè)開展聯(lián)合體和綠色通道試驗，形成了統(tǒng)一試驗、聯(lián)合體試驗和綠色通道試驗的多渠道品種試驗格局，從而制度變遷得以發(fā)生。因此，在誘致性制度變遷和強制性制度變遷的共同作用下，市場化審定制度得到進一步深化發(fā)展。
3.2 路徑依賴
報酬遞增和不完全市場型塑了品種審定制度的變遷路徑。我國品種審定制度沿著品種市場化方向不斷漸進式演進，審定效率不斷提升，品種審定交易費用明顯降低，具有典型的路徑依賴特點。
3.2.1 減少農(nóng)業(yè)用種的不確定性促使品種審定制度建立
計劃經(jīng)濟時期的品種管理，品種產(chǎn)權(quán)沒有保障，種子市場由國營種子公司壟斷，制度限制了民營種子公司進入種子市場，這種情況導(dǎo)致品種創(chuàng)新不足，不利于種業(yè)的長期發(fā)展。
品種審定萌芽期的實踐使政府感知到了需要建立用于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全的相關(guān)制度以實現(xiàn)糧食安全，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，而建立品種審定制度會激勵品種選育創(chuàng)新，發(fā)揮種業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)保障功能，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。作為追求品種審定效用最大化的政治組織，政府在改革開放制度環(huán)境背景下尋求效用最大化機會。同時，1978年后改革開放采用市場機制提高資源配置效率成為政府的趨向性選擇。在制度變遷主體——政府追求效應(yīng)最大化的激勵下，品種審定制度得以建立。
3.2.2 獲取大規(guī)模品種創(chuàng)新成果的激勵使得市場化審定制度不斷深化
隨著種子管理體制改革完成，讓種子企業(yè)公平參與市場競爭、充分發(fā)揮企業(yè)活力是政府的政策目標(biāo)，這就促使2000年《中華人民共和國種子法》的頒布和市場化審定制度建立。相比之下，品種審定制度建立之初產(chǎn)權(quán)制度不缺乏，1997年《植物新品種保護條例》為品種權(quán)益提供了產(chǎn)權(quán)保障，提高了品種科技創(chuàng)新的經(jīng)濟報酬。正如上文所述，鄭單958等品種以高市場價值轉(zhuǎn)讓就是產(chǎn)權(quán)保障品種創(chuàng)新的結(jié)果。
2000年以后民營種子企業(yè)的經(jīng)濟效益不斷增加，品種創(chuàng)新激勵不斷增強，育繁推企業(yè)不斷增加，以及品種創(chuàng)新成果的不斷積累，催生出了盡快推動科研成果轉(zhuǎn)化的制度需求。但在試驗渠道相對有限的客觀條件下，這種需求與現(xiàn)實供給之間的矛盾導(dǎo)致了制度發(fā)展出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。同時，政府作為制度變遷的主角，在品種審定制度發(fā)生邊際調(diào)整的情況下，根據(jù)市場的信息反饋和市場化改革的行為模型做出制度選擇和新的制度安排。例如，縮小審定品種范圍，既保證了糧食安全，又放活了種子市場；允許聯(lián)合體和綠色通道開展自主試驗，既解決了參試難的問題，又使品種審定的主導(dǎo)權(quán)依然在政府手里等。同時，改進措施極大地降低了交易成本，如綠色通道大大減少了種子企業(yè)品種審定不確定性產(chǎn)生的交易成本，也避免了品種若未能通過審定，審定前多點試驗所造成的成本損失等。政府推動制度變遷，助力了審定制度市場化進程進一步推進。從2021-2024年玉米品種審定和推廣應(yīng)用情況看，突破性品種數(shù)量逐步增加，其相應(yīng)的推廣面積也不斷上升，品種創(chuàng)新成果成為企業(yè)可持續(xù)競爭力的來源。審定制度深化改革成效明顯。
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結(jié)語
我國品種審定制度變遷是強制性變遷和誘致性變遷共同作用的結(jié)果。在建立之初，品種審定制度就獲得了市場化改革的外部利潤，其后的制度變遷沿著品種創(chuàng)新報酬的遞增路徑發(fā)展，通過建立市場化多渠道品種試驗機制、允許企業(yè)自主開展試驗、簡化品種審定程序等措施，降低了品種審定交易費用，進一步提高了品種審定績效。從長期來看，品種審定制度的不斷深化將推動我國種業(yè)沿著高質(zhì)量發(fā)展路徑演化。（參考文獻略）
?本文來自《品種審定制度變遷路徑分析》
?作者：李欣,孫宇燕,張鵬宇,崔曉紅,孟懷德,林憶馨,多麗娜
?單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣中心
?刊于《中國種業(yè)》2025年第9期15-19頁 轉(zhuǎn)載請注明
