2015年我國(guó)修訂《中華人民共和國(guó)種子法》，首次對(duì)非主要農(nóng)作物品種實(shí)行登記制度。自 2017年5月1日《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《登記辦法》）頒布實(shí)施，29種農(nóng)作物品種登記申請(qǐng)受理量已達(dá)到2.2萬(wàn)個(gè)，公告品種16640個(gè)。品種登記制度實(shí)施取得初步成效：
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建立了品種管理信息線索與服務(wù)索引
通過(guò)品種登記情況分析，獲取了各作物品種特征特性和選育推廣等信息，為種業(yè)管理決策提供了參考。同時(shí)，申請(qǐng)登記的品種中，不乏地方特色品種、國(guó)外引進(jìn)品種、新選育品種等優(yōu)質(zhì)資源，通過(guò)提交種子樣 品，收集保藏了2萬(wàn)份品種資源，為種子市場(chǎng)監(jiān)管和種業(yè)科技創(chuàng)新提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)。種子技術(shù)部門(mén)還針對(duì)當(dāng)前病蟲(chóng)害等嚴(yán)重危害，分析登記品種和 申請(qǐng)主體結(jié)構(gòu)等，制定了諸如向日葵抗列當(dāng)品種評(píng)價(jià)等相關(guān)方案措施，為社會(huì)提供更有針對(duì)性、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
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基本解決了“一名多品”市場(chǎng)混亂問(wèn)題
省部?jī)杉?jí)嚴(yán)格按照《登記辦法》和指南要求，依法審查品種登記申請(qǐng)材料，特別是針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)品種命名混亂問(wèn)題，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，自動(dòng)檢索排查品種審定、保護(hù)與登記庫(kù)間及省際間近似名稱品種，杜絕了申請(qǐng)登記品種與已有品種名稱重復(fù)、夸大宣傳、“傍大款”等問(wèn)題，有效規(guī)范了品種命名，及時(shí)阻止了擾亂種子市場(chǎng)秩序行為。
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研究探索了品種登記事后監(jiān)管技術(shù)
根據(jù)《登記辦法》第二十五條，依法謀劃和探索部分作物品種登記驗(yàn)證技術(shù)。按照“重點(diǎn)先行、試點(diǎn)開(kāi)路”的原則，率先開(kāi)展向日葵、甜菜、小西瓜品種登記驗(yàn)證試驗(yàn)，布局23個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)，抽樣選取377個(gè)品種，每個(gè)作物選定能反映品種商品價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的7~10個(gè)性狀，驗(yàn)證重要性狀與登記信息的吻合度，基本掌握了品種登記的真實(shí)情況。同時(shí)，通過(guò)實(shí)踐探索，初步構(gòu)建了驗(yàn)證技術(shù)體系框架，為今后啟動(dòng)品種登記事后管理提供了技術(shù)儲(chǔ)備。
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引領(lǐng)促進(jìn)了登記作物種業(yè)健康發(fā)展
以品種登記為切入點(diǎn)，前接科研進(jìn)展，后延產(chǎn)業(yè)需求，搭建科研與市場(chǎng)對(duì)接平臺(tái)，引領(lǐng)登記作物品種創(chuàng)新方向。每年編印29種登記作物品種發(fā)展分析報(bào)告，每年舉辦全國(guó)及區(qū)域性品種展示評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，加快科技成果轉(zhuǎn)化，加速優(yōu)良品種應(yīng)用，服務(wù)行業(yè)發(fā)展和農(nóng)民看禾選種。
當(dāng)前品種登記實(shí)施存在的問(wèn)題品種登記作為一項(xiàng)新設(shè)立的制度，一項(xiàng)建立在誠(chéng)信基礎(chǔ)上的管理制度，在具體實(shí)施過(guò)程中還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面。
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“一品多名”問(wèn)題尚不能有效避免
根據(jù)《登記辦法》，申請(qǐng)登記的品種應(yīng)具備特異性、一致性、穩(wěn)定性。但由于部分申請(qǐng)者缺乏誠(chéng)信，有的登記品種分離嚴(yán)重，甚至將不育系申請(qǐng)了登記，特別是在品種特異性方面，因?yàn)槿珖?guó)品種特異性分子快速鑒定平臺(tái)還未建立起來(lái)，申請(qǐng)者又受自身能力所限，無(wú)法知曉市場(chǎng)上銷售多年的品種是否已經(jīng)登記，登記的品種可能存在“一品多名”問(wèn)題。
2
登記申請(qǐng)材料科學(xué)性不能保證
按照登記指南，對(duì)于新選育品種，申請(qǐng)者認(rèn)為自身有能力就可開(kāi)展品質(zhì)、抗病性、轉(zhuǎn)基因和DUS測(cè)試。從提交的登記申請(qǐng)材料看，不少是申請(qǐng)者自行出具的結(jié)果報(bào)告，其中有的申請(qǐng)者不具備相應(yīng)的技術(shù)能力和水平，其測(cè)試和檢測(cè)結(jié)果缺乏可信性。同時(shí)，在品種登記過(guò)程中，仍存在不少品種性狀表述不規(guī)范不合理、品種命名不符合《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》、品種實(shí)際表現(xiàn)與登記信息不吻合等問(wèn)題，這些均影響了品種登記的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
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品種登記事后監(jiān)管未發(fā)揮作用
“放管服”是品種登記設(shè)立與實(shí)施的基本遵循。但在放權(quán)的同時(shí)，事中事后監(jiān)管這方面尚未硬起來(lái)，多數(shù)省份的管理僅處在事前登記許可環(huán)節(jié)，涉及事后監(jiān)管方面，比如對(duì)于品種登記申請(qǐng)文件、種子樣品等不真實(shí)的管理制度還沒(méi)有研究建立，對(duì)于未登先推等市場(chǎng)違法行為的治理還未提上重要議程，嚴(yán)重影響了品種登記制度的法律效果。
現(xiàn)行的品種登記制度及今后該如何發(fā)展？
01
進(jìn)一步明確品種登記范疇
《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）第二十二和第二十三條有明確規(guī)定：“列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種，在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。?yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。但在解讀細(xì)化上還不夠清晰。
解讀一：在品種登記辦法宣貫中，認(rèn)為品種進(jìn)入市場(chǎng)前，如果要推廣，就必須登記；如果要銷售（不以登記品種名義），就可以不用登記。
解讀二：全國(guó)人大常委會(huì)委員劉振偉等主編的《種子法導(dǎo)讀》中，對(duì)此解讀是“該品種的種子在市場(chǎng)上準(zhǔn)備向用種者或農(nóng)民推廣銷售時(shí)，則必須通過(guò)品種登記，才是合法的行為。如果育種者培育出或引進(jìn)一個(gè)新品種不準(zhǔn)備向用種者或農(nóng)民推廣銷售，而是作為品種向其他育種者進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、交換或銷售的，則可以不申請(qǐng)登記”。
前者解讀認(rèn)為，品種登記不是品種進(jìn)入市場(chǎng)的強(qiáng)制性登記，而后者解讀為品種登記是品種進(jìn)入市場(chǎng)的強(qiáng)制性登記。對(duì)照品種登記制度設(shè)立初衷，后者更能有力實(shí)現(xiàn)品種管理目標(biāo)，前者易給執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)何為推廣、何為銷售的困惑，且目前尚沒(méi)有對(duì)推廣與銷售進(jìn)行司法界定。
02
改進(jìn)完善現(xiàn)行法律框架下品種登記制度
1） 落實(shí)品種登記底線要求。任何一個(gè)納入登記目錄的品種材料都可以登記并不是登記管理的本意；只有具備“特異性、一致性、穩(wěn)定性”的品種才能申請(qǐng)登記，這是設(shè)立品種登記制度用以實(shí)現(xiàn)建立品種身份證、保護(hù)和激發(fā)育種創(chuàng)新目標(biāo)的根本，是品種登記的底線要求。然而，這個(gè)底線要求僅體現(xiàn)在紙面規(guī)定上，還沒(méi)有得到有效落實(shí)。
◎ 建議在具體操作層面，對(duì)于品種“一致性、穩(wěn)定性”，可由申請(qǐng)者通過(guò)田間試驗(yàn)自行判斷，并向政府機(jī)關(guān)出具相關(guān)證明材料即可；但在“特異性”判斷上，由于申請(qǐng)者自身局限，應(yīng)在建立的全國(guó)統(tǒng)一鑒定平臺(tái)上開(kāi)展，以確保登記品種的唯一性。
◎ 為提高鑒定效率，建議采用DNA指紋技術(shù)與DUS測(cè)試相結(jié)合的方式，即經(jīng)全國(guó)統(tǒng)一的DAN指紋鑒定或DUS測(cè)試具備品種特異性的，可直接判定品種符合唯一性要求；倘若DNA指紋鑒定與已申請(qǐng)登記品種相同，再經(jīng)DUS測(cè)試比對(duì)后，發(fā)現(xiàn)存在差異的，也可判定品種符合要求。但受目前分子水平鑒定技術(shù)限制，品種登記后，若發(fā)現(xiàn)與已有登記品種在田間表現(xiàn)上確實(shí)相同，應(yīng)撤銷其登記。
2） 提高申請(qǐng)材料真實(shí)可信度。試驗(yàn)由申請(qǐng)者自行開(kāi)展，而不是由國(guó)家統(tǒng)一組織，這是品種登記制度與審定制度最大的區(qū)別，也是簡(jiǎn)政放權(quán)的具體體現(xiàn)。根據(jù)品種登記申請(qǐng)材料要求，新選育品種申請(qǐng)登記的，申請(qǐng)者應(yīng)提供品種適應(yīng)性、品質(zhì)分析、抗病性鑒定、轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè)等說(shuō)明材料，以及DUS測(cè)試報(bào)告，對(duì)于涉及的試驗(yàn)、檢測(cè)等，應(yīng)由具備相應(yīng)條件和能力的單位組織。但從實(shí)際操作看，品質(zhì)分析、抗病性鑒定、轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè)等，對(duì)申請(qǐng)者的專業(yè)技術(shù)和設(shè)備條件要求較高。申請(qǐng)者應(yīng)具備什么樣的條件和能力，哪些單位具備這些試驗(yàn)、檢測(cè)條件和能力，《登記辦法》和品種登記指南中并沒(méi)有明確規(guī)定。
◎ 建議明確細(xì)化管理要求，比如對(duì)于田間適應(yīng)性試驗(yàn)，在申請(qǐng)者開(kāi)展品種田間試驗(yàn)過(guò)程中，省級(jí)種子管理部門(mén)可進(jìn)行隨機(jī)現(xiàn)場(chǎng)抽查；
◎ 對(duì)于品質(zhì)分析、抗病性鑒定、轉(zhuǎn)基因成分檢測(cè)等，統(tǒng)籌細(xì)分作物和檢測(cè)事項(xiàng)，明確開(kāi)展這些檢測(cè)技術(shù)的單位條件和能力要求，并通過(guò)認(rèn)證或考核等方式確定由真正具備條件的申請(qǐng)者或相關(guān)單位來(lái)開(kāi)展。
3） 細(xì)化品種登記事后監(jiān)管措施。
◎ 目前，專門(mén)針對(duì)品種登記的事后監(jiān)管尚未啟動(dòng)。根據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心選擇部分作物品種開(kāi)展驗(yàn)證試驗(yàn)反映出的品種登記真實(shí)性情況看，應(yīng)盡快在《登記辦法》中明確登記事后的管理措施，特別是應(yīng)依據(jù)《種子法》，細(xì)化“對(duì)已登記品種存在申請(qǐng)文件、種子樣品不實(shí)的”鑒定措施，防止事前也放、事后也放、全過(guò)程一放了之，達(dá)不到制度設(shè)計(jì)初衷的法律效果。
◎ 對(duì)于品種登記事后管理措施，建議依法謀劃和建立品種登記事后驗(yàn)證監(jiān)管制度，即采取“雙隨機(jī)一公開(kāi)”方式，抽取登記品種，驗(yàn)證品種登記信息的真實(shí)性，對(duì)于品種重要特征特性實(shí)際表現(xiàn)與登記信息不吻合的，按法律規(guī)定進(jìn)行撤銷，并向社會(huì)公開(kāi)，與信用監(jiān)管有效銜接。由于全國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的大市場(chǎng)，品種種植推廣涉及跨省的不同生態(tài)區(qū)域，可以按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”和“部級(jí)統(tǒng)籌、屬地主管、省際協(xié)管、結(jié)果互認(rèn)”的原則，聯(lián)合開(kāi)展品種登記驗(yàn)證管理，對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法失信行為依法實(shí)施聯(lián)合懲戒。
4） 加大品種登記市場(chǎng)監(jiān)管力度。種子市場(chǎng)監(jiān)管是品種登記事后監(jiān)管的另一舉措，是品種登記梯次接續(xù)的根本保障，也是品種登記能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期總目標(biāo)的關(guān)鍵。
◎ 針對(duì)市場(chǎng)上大量品種“未登先推”的現(xiàn)狀，建議加大品種登記宣貫，界定“未登先推”違法行為，開(kāi)展以應(yīng)登記而未登記品種為重點(diǎn)的專項(xiàng)治理檢查，嚴(yán)厲打擊違法銷售行為，并聯(lián)合公安、工商等部門(mén)，建立高密度、多頻次的種子市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，倒逼品種規(guī)范經(jīng)營(yíng)。
03
再設(shè)計(jì)《種子法》中品種登記制度的構(gòu)想
品種登記與審定都是《種子法》框架下的品種管理制度。兩者目標(biāo)一致，均為保障國(guó)家糧食安全、生物安全、食品安全、種業(yè)安全提供品種支撐。但兩者在事前管理上存在明顯不同。品種登記是一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，由政府部門(mén)根據(jù)書(shū)面申請(qǐng)材料對(duì)品種入市進(jìn)行許可；而品種審定是由專業(yè)機(jī)構(gòu)即品種審定委員會(huì)，按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)統(tǒng)一組織的試驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行品種入市審定。同為品種管理制度，管理主體和性質(zhì)不同，決定了不同的管理效果。倘若再修改品種登記制度，建議在深化“放管服”改革的道路上，再向前邁進(jìn)一步，實(shí)行專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)制，即將現(xiàn)行的由政府部門(mén)負(fù)責(zé)的登記許可轉(zhuǎn)為由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的審查登記制。主要基于3點(diǎn)：
1）登記只進(jìn)行書(shū)面審查，即形式審查，政府部門(mén)負(fù)責(zé)這種形式審查，公告的品種信息存在政府為其背書(shū)的嫌疑，容易誤導(dǎo)消費(fèi)者。
2）依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其行為。但品種登記許可是申請(qǐng)者獲得品種登記后，其他單位或個(gè)人也有權(quán)經(jīng)營(yíng)這個(gè)品種，因此這種許可不同于《行政許可法》中的許可事項(xiàng)。
3）根據(jù)2004年《漁業(yè)法》修法背景提出的“有些事項(xiàng)，屬于專門(mén)領(lǐng)域的事項(xiàng)，靠專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定就可以了，政府沒(méi)有必要介入。如水產(chǎn)新品種經(jīng)審定委員會(huì)審定后，由行政主管部門(mén)批準(zhǔn)改為經(jīng)行政主管部門(mén)發(fā)布”。品種登記與審定一樣，屬于專門(mén)領(lǐng)域的事項(xiàng)，其負(fù)責(zé)主體可以是專業(yè)委員會(huì)。
● 本文選自《對(duì)非主要農(nóng)作物品種登記制度的探討》
● 作者：孫海艷
● 單位：全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心
● 刊于《中國(guó)種業(yè)》2020年第4期 9-11頁(yè) 轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明
