開欄的話：黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中華民族偉大復興進入不可逆轉(zhuǎn)的歷史進程。即日起，本報在“奮進新征程 建功新時代”欄目下開設“偉大變革”子欄目，從三農(nóng)領(lǐng)域的變革性實踐、突破性進展、標志性成果入手，回顧梳理黨的十八大以來中央推進三農(nóng)工作的戰(zhàn)略考量、決策過程，通過三農(nóng)領(lǐng)域的巨大變化反映黨領(lǐng)導人民攻堅克難、推進變革的生動實踐，展現(xiàn)人民踔厲奮發(fā)、篤行不怠的精神風貌。敬請關(guān)注。
在湖南省產(chǎn)糧大縣常德市桃源縣，小馬山村今年的春耕掀起一陣小“風波”。聽說村里要推平田埂，200多戶村民一下子“炸開了鍋”：“田埂一平，以后分不清哪塊田是誰家的，怎么辦？”“要是將來恢復時，我家田面積少了，怎么辦？”……
推平田埂利于農(nóng)機操作和降低人力成本，還能增加農(nóng)田面積。但預期中的利好，抵消不了村民心頭的顧慮。最后讓僵持局面“破冰”的，是村里公示的土地確權(quán)底圖。
底圖上，各家各戶田地四至、面積等信息清清楚楚。每次推平田埂前，村干部、村民小組組長、村民和流轉(zhuǎn)這塊土地的種糧大戶，必須同時在場，根據(jù)底圖在田間實地打上木樁做記號，并簽字確認。
一張土地確權(quán)圖，一本《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，讓農(nóng)民更放心地甩開膀子謀發(fā)展。
小馬山村“活”起來的田地，得益于農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的全面推開。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村承包地確權(quán)問題，開展承包地確權(quán)登記頒證——這項旨在進一步明晰農(nóng)村承包地“屬于誰”的工作由試點向全國推開。這十年來，確權(quán)登記給農(nóng)村承包地上了“戶口”，頒證則給承包地發(fā)了“身份證”，既穩(wěn)了承包關(guān)系，也活了生產(chǎn)經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入強勁動力。
“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”在黨的十九大會場，習近平總書記擲地有聲的話語，給全國農(nóng)民吃下了又一顆“定心丸”。
今年是黨的二十大召開之年，回望農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證歷程，是繼土地改革、家庭承包之后最廣泛、最深入、涉及和動員農(nóng)民群眾最全面的一次農(nóng)村土地工作，為農(nóng)村長遠發(fā)展和維護億萬農(nóng)民群眾切身利益奠定了堅實基礎。
復雜浩繁但意義深遠的工作
什么是廣袤農(nóng)村最重要、最基本、最廣泛的生產(chǎn)要素？土地。土地是億萬農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。承包地確權(quán)登記頒證，則是基礎中的基礎、關(guān)鍵中的關(guān)鍵。
曾經(jīng)，一些農(nóng)村承包地四至不清、面積不準、權(quán)屬不明，農(nóng)民手中缺少土地承包經(jīng)營權(quán)憑證，既影響農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)，也制約著土地在資源配置中作用的發(fā)揮。
吉林省舒蘭市德勝村村民錢忠凱就遇到過這樣的難題：一直在外經(jīng)商的他，老早就想把地流轉(zhuǎn)出去，既省心又有收入?？杀P算來盤算去，老錢心里還是不放心：“11畝地分成了5塊，村南村北都有。后來又跟村里人換了地，時間一長自己都搞不清了。這樣亂的地，要是再流轉(zhuǎn)給人家，以后找不著咋辦？一家人吃啥喝啥？”
和老錢的想法類似，許多農(nóng)民為求安心，只能牢牢守住自己的幾塊零散地，但也在為地塊過于細碎、農(nóng)機手不愿來、耕種成本高等現(xiàn)實困難犯愁。此外在一些農(nóng)村，土地矛盾糾紛成了較為突出的問題，影響著農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定……
為有效解決這些問題，2013年中央一號文件首次提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確用5年左右時間完成這項工作。截至2018年年底，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證基本完成，覆蓋全國2838個縣（市、區(qū)）、3.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55萬多個行政村，累計精準測量11億個地塊、15億多畝承包地，清理2億多農(nóng)戶檔案資料。
這是一項復雜浩繁、非常具體的工作，需要大量人財物投入，有著嚴格法律政策規(guī)定和技術(shù)標準要求，涉及權(quán)屬調(diào)查、糾紛調(diào)處、審核公示、完善合同、建立健全數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)、建立登記簿、頒發(fā)證書、資料歸檔等一系列程序。
如此大力投入、轟轟烈烈，是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，加快生產(chǎn)力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求，亦是維護農(nóng)民合法權(quán)益、消除土地糾紛隱患、保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的必然要求。
穩(wěn)定是為了更好放活，放活是為了長久穩(wěn)定。只有開展確權(quán)登記頒證，把農(nóng)民承包地權(quán)屬搞清、面積搞準，才能解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，承包地才能流轉(zhuǎn)得動、流轉(zhuǎn)得久，新型經(jīng)營主體才敢放心精心搞規(guī)模經(jīng)營。由此，土地才能被充分有效利用，農(nóng)戶的土地權(quán)益才能更好實現(xiàn)，承包關(guān)系才更能保持長久穩(wěn)定。
后來的事實也表明，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證確實給農(nóng)村長久穩(wěn)定發(fā)展注入了活力?；就瓿纱_權(quán)登記頒證后，廣東省河源市又推出一攬子支持政策，引導農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)取得較好成效。截至2020年年底，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案的全市承包耕地流轉(zhuǎn)面積36.61萬畝，林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積18.67萬公頃，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化、高質(zhì)量發(fā)展，也讓更多農(nóng)民心里更踏實、腰包更鼓。類似的變化，正發(fā)生在華夏大地上的眾多村莊中。
碳原子如何煉成金剛石
“土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，原則上確權(quán)到戶到地。在尊重農(nóng)民意愿前提下，也可確權(quán)確股不確地。”
“此次工作是對現(xiàn)有承包關(guān)系的確認，不是打亂重來！要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)，確認承包地歸屬。”
“要充分調(diào)動農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛。政府不能缺位，要發(fā)揮好引導、服務、仲裁作用，但絕不能越俎代庖。”
……
在全國各地農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證相關(guān)工作會議上，這些重要原則被頻頻強調(diào)，凝聚起各地干部規(guī)范科學開展工作的共識。
從2014年開始，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應用平臺建設工作的通知》、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿證樣式等部委文件密集下發(fā)，內(nèi)容涉及檔案管理、信息應用平臺建設、登記簿證樣式、確權(quán)登記頒證成果檢查驗收、數(shù)據(jù)庫建設技術(shù)、土地承包合同示范文本、確權(quán)登記頒證成果圖制圖規(guī)范等。1項國家標準、4項行業(yè)標準和10個規(guī)范性文件先后制定，完善了全國確權(quán)登記頒證工作的全流程操作指南，讓地方確權(quán)登記頒證工作有了實用明晰的指引。
不過，有了明確的政策指引和之前的試點經(jīng)驗，還不能說實際工作就一定能順利做好、高枕無憂了。打個比方，碳原子雜亂無章地堆在一塊，就是世界上最軟的東西——石墨；如果有規(guī)律地堆在一起，就成了世界上硬度最高的東西——金剛石。相似的道理，開展確權(quán)登記頒證畢竟是新鮮事物，各地只有尊重客觀規(guī)律，注重工作方法，才能煉出經(jīng)得起歷史和人民檢驗的“金剛石”。
湖南省多地優(yōu)化工作方式和程序，在原農(nóng)業(yè)部“九步工作法”基礎上，完善總結(jié)了“摸底制圖、調(diào)查指界、公示確認”的“三步工作法”，既解決了技術(shù)設施問題，保證了面積精準、四至清晰的技術(shù)要求，又使操作更加方便明了。
在廣西貴港市港北區(qū)，干部到田間地頭、百姓家中給農(nóng)民講政策、擺道理，同時嚴把丈量測繪關(guān)，張榜公示，及時發(fā)布確權(quán)登記工作情況，讓農(nóng)民知曉利害、心里亮堂。確權(quán)登記頒證贏得了群眾廣泛支持與參與。
為解決農(nóng)戶承包地細碎化問題，促進承包地塊相對連片，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，廣東省激勵農(nóng)民在權(quán)屬清晰、自愿互利基礎上互換并地，然后再確權(quán)登記頒證。如確權(quán)登記頒證后，同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶有互換并地愿望，可由當?shù)丶w經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)戶與戶間互換并地。
四川省綿陽市涪城區(qū)則利用數(shù)字真彩色航空影像，建立了適合本地需求的確權(quán)登記頒證信息化系統(tǒng)及管理應用平臺，包括調(diào)查數(shù)據(jù)管理、登記管理、權(quán)證管理、流轉(zhuǎn)管理與服務、糾紛仲裁管理等功能。對現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新應用，解決了傳統(tǒng)測量方法存在面積誤差、定位不準，傳統(tǒng)管理方式效率低、功能單一等問題……
就這樣，確權(quán)登記頒證工作在廣袤田野上漸漸扎根，以星火燎原之勢覆蓋全國，扎扎實實摸清了家底，給億萬農(nóng)民確了實權(quán)、頒了鐵證。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導各地開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”，進一步鞏固確權(quán)成果，全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證率已超過96％。
一筆可供挖掘的巨大財富
各地實踐表明，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證除了有利于穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，解決土地細碎化問題，提高土地資源利用效率，還正釋放出越來越廣泛的紅利。
湖南省曾算過這樣一筆賬：搞好確權(quán)登記頒證，全省6200萬畝土地就是融資“本錢”。通過土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保，假若一畝地貸款4000元，那么全省就可貸到2400多億元。這無疑會給縣域經(jīng)濟發(fā)展，特別是面臨更大發(fā)展壓力的農(nóng)業(yè)縣，帶來可觀的金融支持。而在寧夏，通過金融保險機構(gòu)，可為農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體授信增信，提高其貸款額度，并加大保險支持力度，使“死數(shù)據(jù)”變成了“活信息”。
點點鼠標，各村各戶的土地承包信息就在電腦屏幕上一目了然。其中蘊含的海量數(shù)據(jù)，是一筆可供挖掘的巨大財富，不但可為農(nóng)民群眾核查土地承包信息、促進土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)帶來便利，還可應用于農(nóng)田規(guī)劃與保護、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定、農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放等領(lǐng)域。
此次承包地確權(quán)登記頒證摸清的底數(shù)、頒發(fā)的證書，在新的承包期將繼續(xù)有效，成為二輪延包的工作基礎。目前，二輪延包試點工作正在進行，為研究制定相關(guān)政策，順利推進延包工作積累經(jīng)驗。延包中，將充分利用數(shù)據(jù)庫和信息應用平臺，通過建立承包合同網(wǎng)簽制度，讓土地承包數(shù)據(jù)能及時更新。
改革只有進行時，沒有完成時。一直以來，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作面臨著復雜的國情農(nóng)情，以及各種潛在的歷史矛盾。要想做好工作，既要積極作為，亦要穩(wěn)妥慎重。雖然目前這項工作已基本完成，但在進一步推動解決遺留問題、化解各類矛盾糾紛、做好承包地科學管理、拓展確權(quán)成果應用等方面，依然有著提升空間。深化推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，依然在路上。而隨著這項工作的不斷完善，土地這個最重要、最基本、最廣泛的生產(chǎn)要素，在鄉(xiāng)村振興中必將釋放出更充沛持久的活力。
