從一般意義來說，財政支農(nóng)政策是指以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為扶持資助對象所進(jìn)行的各種財政支出措施，包括對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼、對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，以及政府用于農(nóng)業(yè)科技推廣、培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。財政支農(nóng)政策分為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、對農(nóng)民補(bǔ)貼類和支持農(nóng)村社會發(fā)展類三大類，每大類又分為若干小類，共計16小類63項。
對農(nóng)民補(bǔ)貼的類別繁多，包括生產(chǎn)補(bǔ)貼類，如糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等；社會保障補(bǔ)貼類，如新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補(bǔ)助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、農(nóng)村最低生活保障等；生活補(bǔ)貼類，如“家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼”等20多項。對農(nóng)民“直補(bǔ)”為主要方式。以前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直通過價格支持方式來實現(xiàn)，即對農(nóng)產(chǎn)品在流通領(lǐng)域?qū)嵭凶畹捅Ｗo(hù)價收購政策。這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式導(dǎo)致了補(bǔ)貼資金中間環(huán)節(jié)流失，農(nóng)民受益有限。從2004年開始國家轉(zhuǎn)變了農(nóng)民補(bǔ)貼政策取向，從過去以農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫r(nóng)民直接補(bǔ)貼為主。
對農(nóng)民補(bǔ)貼資金的政策作用
對農(nóng)民補(bǔ)貼政策效果明顯，發(fā)揮了政策積極作用：
一是調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定了糧食安全生產(chǎn)。實施了糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)等惠農(nóng)補(bǔ)貼，減少了種糧投入成本，改變了最低收購價等政策下農(nóng)民棄田拋荒的局面。
二是提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了條件。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施以來，取得了良好的政策效應(yīng)：帶動農(nóng)機(jī)消費能力，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)市場需求。
三是發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對于引導(dǎo)廣大農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動適度規(guī)?；?jīng)營及加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有重要的促進(jìn)作用。
四是增強(qiáng)農(nóng)民消費能力，拉動了農(nóng)村內(nèi)需增長。在中央政策的指引下，“家電下鄉(xiāng)”政策作為惠及廣大農(nóng)民的又一項重要政策措施，為我國應(yīng)對國際金融危機(jī)，拉動內(nèi)需，擴(kuò)大消費，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，起到了重要推動作用。
對農(nóng)民補(bǔ)貼資金面臨的問題
從具體執(zhí)行情況看，現(xiàn)行財政對農(nóng)民補(bǔ)貼資金政策，在實際操作中仍然存在一些亟待完善的問題:
一是補(bǔ)貼范圍界定困難。糧食直補(bǔ)基于國家糧食安全考慮，通過補(bǔ)貼的形式來調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。在實際操作中，“種糧補(bǔ)貼”變成“土地補(bǔ)貼”。目前，農(nóng)戶糧食直補(bǔ)面積，根據(jù)農(nóng)村稅費改革時核定的農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積，扣除其中按規(guī)定轉(zhuǎn)為非耕地的土地面積、退耕還林面積，再加上具有合法手續(xù)新增耕地實際種植面積確定。按理應(yīng)以實際糧食種植面積為準(zhǔn)對農(nóng)民補(bǔ)貼，因為糧食種植面積是個動態(tài)的數(shù)據(jù)，核實需要投入大量的人力物力，按計稅面積進(jìn)行糧食直補(bǔ)容易操作，卻沒有考慮當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與土地總量變化的事實，出于種種原因，有的村有部分閑散地沒有統(tǒng)計在計稅土地范圍內(nèi)。農(nóng)村稅費改革后，這部分土地大部分都承包給了農(nóng)民用于糧食種植，承包戶向村集體上交承包費，應(yīng)該屬于補(bǔ)貼范圍，但是基層認(rèn)為承包土地不屬于計稅土地不能享受糧食直補(bǔ)，顯然對種糧農(nóng)民不公平，補(bǔ)貼受益者與實際種糧者脫節(jié)，“憑地領(lǐng)錢”易引發(fā)農(nóng)民種糧與否的道德風(fēng)險與逆向選擇，有悖于中央的初衷。
二是補(bǔ)貼概念不夠明確。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與良種補(bǔ)貼等同于“加強(qiáng)版”糧食直補(bǔ)，失去原有政策意義。兩者均采用發(fā)放現(xiàn)金且受益面廣泛，前者為彌補(bǔ)農(nóng)民的生產(chǎn)資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監(jiān)測；后者為提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，但往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補(bǔ)貼依據(jù)，并不具體區(qū)分是否是良種。
三是補(bǔ)貼周期不明確。財政對農(nóng)民補(bǔ)貼不完全是對收入的一般分配，而是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，是對經(jīng)濟(jì)波動適度調(diào)節(jié)的手段。在實際執(zhí)行中往往由于政策沒有周期性安排，導(dǎo)致一些補(bǔ)貼不能起到應(yīng)有作用。例如生豬生產(chǎn)能力由多種因素制約，防疫、飼料、價格波動等原因復(fù)雜，由于經(jīng)濟(jì)周期的存在，當(dāng)豬肉價格上升時，能繁母豬補(bǔ)貼，促進(jìn)了生豬生產(chǎn)，由于供大于求會導(dǎo)致價格下調(diào)，反之亦然，造成了資金的浪費。
四是政出多門，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率低。由于各項對農(nóng)民補(bǔ)貼的性質(zhì)不同，管理的單位也不同。各項補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)、要求各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發(fā)放、農(nóng)民多次領(lǐng)取的情況，造成發(fā)放成本過高和領(lǐng)取成本不經(jīng)濟(jì)的問題，降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率。
五是補(bǔ)貼發(fā)放程序復(fù)雜，政策落實成本高。每項補(bǔ)貼必須經(jīng)過“核實面積—政策宣傳—公示—核實和錄入農(nóng)戶基礎(chǔ)信息—補(bǔ)貼打入一本通—檢查督導(dǎo)”的流程，這就要求地方政府組織人力、物力和財力在補(bǔ)貼發(fā)放前逐戶核實面積、計算補(bǔ)貼金額、登記造冊、張榜公布等，做好發(fā)放前期準(zhǔn)備工作。發(fā)放后還要組織相關(guān)單位和部門進(jìn)行檢查督導(dǎo)驗收活動，確保補(bǔ)貼及時足額到位。每筆補(bǔ)貼的發(fā)放都需要投入大量的人力、物力和財力。
另外，各相關(guān)部門對農(nóng)民補(bǔ)貼政策之間對應(yīng)和銜接不夠相稱，還在進(jìn)一步探索中，資金的合力作用發(fā)揮得不夠充分，各項保障措施的穩(wěn)定性、靈活性和有效性需要進(jìn)一步提高?，F(xiàn)行對農(nóng)民補(bǔ)貼政策逐步出臺，存在許多結(jié)構(gòu)和制度上的缺陷。例如臨時性補(bǔ)貼多而經(jīng)常性補(bǔ)貼少。許多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品短缺而臨時實施，缺乏穩(wěn)定性和長期性。
有效整合優(yōu)化財政惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的建議
一是化“繁”為“簡”整合歸并補(bǔ)貼種類。針對近年來補(bǔ)貼種類繁多且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼范圍千差萬別的現(xiàn)狀，要逐步統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍，簡化補(bǔ)貼的操作程序，對相似的補(bǔ)貼項目和同一品種的補(bǔ)貼進(jìn)行適當(dāng)整合。對相似的補(bǔ)貼項目(如小麥、水稻、油菜、棉花良種補(bǔ)貼等)和同一品種的補(bǔ)貼(早、晚稻補(bǔ)貼)，可進(jìn)行適當(dāng)合并、整合，實行全年一次性一并發(fā)放。再如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼其計算依據(jù)相同，對一家一戶的農(nóng)民來說，享受的補(bǔ)貼數(shù)額基本一致，農(nóng)民沒有因此而受損，與其分開不如合并；通過對財政補(bǔ)貼的整合，可大大減少補(bǔ)貼的運(yùn)行成本。
二是舍“近”求“遠(yuǎn)”核實補(bǔ)貼依據(jù)。舍“近”是指拋棄簡單按計稅面積作為糧食補(bǔ)貼依據(jù)的做法。求“遠(yuǎn)”是指堅持按實際播種面積補(bǔ)貼以貫徹“種糧直補(bǔ)”原則，田畝數(shù)據(jù)的核實可通過國家政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼讓保險公司開展取證，輔以農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等信貸機(jī)構(gòu)開展小額信貸所掌握的農(nóng)民信息，據(jù)實發(fā)放糧食直補(bǔ)資金。
三是避“虛”就“實”確定補(bǔ)貼發(fā)放形式。糧食直補(bǔ)資金考慮不以面積計量補(bǔ)貼，而以糧食產(chǎn)量計量補(bǔ)貼，可以避免由于面積變動而影響補(bǔ)貼效果，使補(bǔ)貼直接對應(yīng)糧食產(chǎn)量，多產(chǎn)糧就增加補(bǔ)貼的數(shù)量。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼可考慮按預(yù)期糧食產(chǎn)量發(fā)放生產(chǎn)資料及按固定折減金額在固定地點低價購置實物等方式，良種補(bǔ)貼可針對局部地區(qū)建立良種庫，實行現(xiàn)金與種子、農(nóng)藥、化肥及良種等實物相結(jié)合的綜合發(fā)放方式。
四是構(gòu)建以經(jīng)常性為主、以臨時性為輔的補(bǔ)貼體系。臨時性補(bǔ)貼主要是針對某種重要農(nóng)產(chǎn)品供給短缺，并對國計民生產(chǎn)生重要影響時實施的一種短期補(bǔ)貼，隨著供求關(guān)系的改善，這種補(bǔ)貼將逐步減少或撤銷。如有關(guān)生豬補(bǔ)貼，可以根據(jù)市場的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。經(jīng)常性補(bǔ)貼主要是針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上漲或銷售價格下跌以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等情況下，為促進(jìn)糧食等基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增長，保證農(nóng)民獲得合理的生產(chǎn)收益而實施的補(bǔ)貼。以經(jīng)常性補(bǔ)貼為主是為了給市場主體提供穩(wěn)定的預(yù)期，從而促進(jìn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。但不排除當(dāng)某種主要農(nóng)產(chǎn)品的市場供求出現(xiàn)嚴(yán)重問題時，臨時實行刺激性的補(bǔ)貼政策，加大對市場主體增加供給的引導(dǎo)力度。臨時性的補(bǔ)貼政策應(yīng)謹(jǐn)慎使用，以免過多過濫。
五是建立和完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼和農(nóng)村教育補(bǔ)貼制度。要盡快完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的快速健康發(fā)展。實行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼，加大對退耕還林還草、土地休耕、生態(tài)農(nóng)業(yè)等進(jìn)行補(bǔ)貼。進(jìn)一步加大農(nóng)村教育補(bǔ)貼，為農(nóng)民提供必要的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)就業(yè)教育，以提高勞動者素質(zhì)。
六是統(tǒng)一對農(nóng)民補(bǔ)貼資金管理辦法，改革補(bǔ)貼發(fā)放模式。按照直接受益和簡單便捷的原則，簡化補(bǔ)貼的操作程序，減少基層政府發(fā)放補(bǔ)貼的工作量，降低發(fā)放補(bǔ)貼的運(yùn)行成本。為了加強(qiáng)對農(nóng)民財政補(bǔ)貼資金的發(fā)放管理，統(tǒng)一、規(guī)范和簡化補(bǔ)貼資金發(fā)放程序，確保補(bǔ)貼資金及時足額發(fā)放到農(nóng)民手中，應(yīng)建立科學(xué)統(tǒng)一的惠農(nóng)資金管理辦法，盡量減輕基層干部操作的工作量。在補(bǔ)貼資金發(fā)放方式改革上總體要圍繞“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放”的工作思路進(jìn)行，具體改革模式可概括為“五個一”，即指標(biāo)統(tǒng)一下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、結(jié)算一線通、補(bǔ)助一折發(fā)。改進(jìn)發(fā)放方式，通過統(tǒng)一的涉農(nóng)補(bǔ)貼信息化管理平臺，實現(xiàn)資源共享，降低管理成本，提高監(jiān)管水平。具體來說，就是財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金實行縣財政統(tǒng)一管理，按期將財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金指標(biāo)統(tǒng)一下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對各種財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金分別由縣財政統(tǒng)一劃入支付中心，實行集中管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放機(jī)構(gòu)”，搜集、審核整理各種涉農(nóng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)資料，編制清冊，公示到戶；在財政涉農(nóng)補(bǔ)貼資金委托打卡發(fā)放前，由縣財政支付中心將補(bǔ)貼資金集中統(tǒng)一打入信用社專用賬戶；各項補(bǔ)助資金統(tǒng)一使用一個存折，農(nóng)戶憑存折直接到信用社領(lǐng)取補(bǔ)助資金。
七是加強(qiáng)制度建設(shè),嚴(yán)格監(jiān)督檢查。這是確保對農(nóng)民補(bǔ)貼政策落實到位的基礎(chǔ)。一方面，要強(qiáng)化公示制度,接受群眾監(jiān)督。不斷加大政策宣傳力度，在發(fā)宣傳單、辦宣傳欄的基礎(chǔ)上，充分利用財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)、農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺，快捷、全面地向農(nóng)民群眾傳遞惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放的政策、數(shù)額等相關(guān)信息，滿足群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；廣泛發(fā)動群眾參與監(jiān)督，通過舉報箱、舉報電話和投訴熱線，拓寬群眾監(jiān)督渠道，便于群眾監(jiān)督。另一方面，要強(qiáng)化督辦檢查。建立責(zé)任落實機(jī)制，對工作任務(wù)、制度落實情況開展定期或不定期的檢查，及時查找存在的問題，采取得力措施加以解決；嚴(yán)格責(zé)任追究，對落實責(zé)任不力、弄虛作假的單位和相關(guān)負(fù)責(zé)人，除追究政紀(jì)、黨紀(jì)責(zé)任外,情節(jié)嚴(yán)重的必須追究其法律責(zé)任。（宋立根 作者單位：河北省財政廳財政監(jiān)督檢查局）
